المركز المصرى للحقوق الاقتصاية والاجتماعية

سلسلة اعرف حقوقك

(العدد 3)

ماذا تعرف عن الدستور

إعداد

أحمد حسام

 

 

 

نجحت ثورة 25 يناير في الاطاحه بحسنى مبارك، وهو ما فتح الباب لضرورة إحداث تغييرات دستورية جذرية تعيد الحقوق للشعب، وتطلق الحريات، وترسى قواعد الحكم الديمقراطي بالبلاد . لذا كثر الحديث في الفترة الأخيرة عن الدستور وتعديله و/أو وضع دستور جديد، وظهور مصطلحات منها ما هو متعارف عليه بين أهل القانون مثل (الشرعية الدستورية) ومنها ما هو غير متعارف عليه بل ومن ابتكار “اللحظات الدقيقة” التي مرت بها مصر مثل (الفراغ الدستوري)، وقد تم تشكيل لجنتين لتعديل بعض مواد الدستور المصري، الأولى كانت بقرار من رئيس الجمهورية السابق وترأسها رئيس محكمة النقض ولم يقدر لها الانتهاء من عملها لتولى المجلس الأعلى للقوات المسلحة إدارة شئون البلاد والذي قام بتشكيل لجنة جديدة برئاسة المستشار الأسبق طارق البشرى تقوم بمهمة تعديل الدستور المصري.

وخلال هذه الفترة طرح العديد من المواطنين بعض التساؤلات حول ماهية الدستور؟ وكيف يتم وضعه ؟ أو تعديله ؟ أو تغييره ؟ وما هو الفرق بينه وبين الإعلان الدستوري؟ فرأينا أهمية الإجابة على بعض التساؤلات التي طرحها المواطنون، وحاولنا قدر المستطاع  تلخيص وتبسيط بعض العناصر الجوهرية بالفقه الدستوري ذات الصلة بما يجرى الآن.

أولاً: ما معنى كلمة دستور

كلمة دستور رغم شيوعها ليست كلمة عربية وإنما هي ـ على الأرجح ـ فارسية الأصل، دخلت اللغة العربية عن طريق اللغة التركية ومعناها الأساس أو القاعدة، وكانت مصر تستعمل لفظ القانون الأساسي أو القانون النظامي قبل استعمال مصطلح دستور (القانون النظامي المصري الصادر سنة 1883، والقانون النظامي المصري الصادر عام 1913)، وظهر هذا المصطلح في مصر مع صدور دستور 1923.

إلا أن كلمة دستور بإيجازها ودلالتها وشيوع استعمالها قد اكتسبت الغلبة وأصبحت تتمتع بشيء من القدسية فأصبح لفظ “دستور” يوحى بأنه من طبيعة أخرى تخالف طبيعة باقي القوانين ويعلو عليها وهو اللفظ الأكثر استعمالاً في الدول العربية الحديثة، أو مقابلها أو ترجمتها أو معناها في أغلب لغات العالم.

وتعنى هذه الكلمة في اللغة العربية ـ كما ورد بالمعجم الوسيط: “قاعدة يُعمل بمقتضاها“، وفى الاصطلاح المعاصرـ: “مجموعة القواعد الأساسية التي تبين شكل الدولة ونظام الحكم فيها ومدى سلطتها إزاء الأفراد“.

وفى اللغتين الفرنسية والإنجليزية دستور “Constitution” وتعنى قانون أساسي، ويرجح أن أول ظهور لكلمة دستور تضمنته المادة 16 من إعلان حقوق الإنسان والمواطن الصادر سنة 1789 بعد الثورة الفرنسية حيث ورد بتلك المادة أن: “كل مجتمع لا يكفل ضمان الحقوق وتطبيق مبدأ الفصل بين السلطات لا دستور له”.

ثانياً: مدلول كلمة الدستور عند أهل القانون

هو مجموعة من القواعد التي ترسى مبادىء حماية الحقوق والحريات العامة، وتحدد شكل الدولة وقواعد الحكم، وتنظم السلطات العامة “التشريعية والتنفيذية والقضائية” من حيث اختصاصاتها وحدودها وعلاقاتها ببعضها البعض من ناحية، ومن ناحية أخرى بعلاقاتها بالفرد فيما يتعلق بالحقوق والواجبات والحريات العامة.

وقد عرّفت المحاكم العليا المصرية ـ الدستورية العليا والإدارية العليا والنقض ـ الدستور بأنه القانون الأساسي الأعلى، وهو الذي يُرسى القواعد، والأصول التي يقوم عليها نظام الحكم، ويحدد السلطات العامة، ويرسم لها وظائفها، ويضع الحدود والقواعد الضابطة لنشاطها، ويقرر الحريات والحقوق العامة وضمانات حمايتها، وهو الإطار العام بما يحويه من مبادئ يتعين التزامها من السلطات العامة ومن المواطنين، ويجب أن تأتى جميع القوانين متوافقة مع مبادىء الدستور، وفى حالة مخالفتها يمكن الطعن بعدم دستورية هذه القوانين وإلغائها.

ثالثاً: الإعلان الدستوري

في الفترات التي تمر فيها البلاد بثورة أو احتقان سياسي أو اجتماعي أو ما شابه ذلك، وتسعى فيه الجماهير للإطاحة بالدستور القائم ووضع دستور جديد يتم إصدار إعلان دستوري يشمل مجموعه من المبادىء الدستورية اللازمة لتسيير البلاد مثل نظام الحكم، وطريقة إجراء الانتخابات، لذا فالإعلان مجرد وثيقة مؤقتة يتم العمل بها بعد تعطيل أو إلغاء الدستور القائم وحتى وضع دستور جديد وكامل للبلاد.

رابعا: الدستور في مصر

عرفت مصر الدساتير والإعلانات الدستورية بمعناها المتعارف عليه الآن بداية من دستور 1923، وقد شهدت الحياة الدستورية في مصر العديد من التقلبات بسبب ما تمر به من ظروف سياسية، وذلك على النحو التالي:

1-    بعد سبع سنوات من إصدار دستور 1923 تم إيقاف العمل به وصدر دستور 1930.

2-    في عام 1934 صدرت أوامر ملكية بإيقاف العمل بدستور 1930 والعودة لدستور 1923.

3-    وفى 1953 صدر إعلان دستوري من الضباط الأحرار ليحل محل دستور 1923.

4-    وفى عام 1954 تم إعداد مشروع دستور ديمقراطي ولم يتم العمل به حيث استمر الضباط الأحرار بالسلطة تم الإطاحة بمحمد نجيب وخالد محي الدين الذين طالبا بعودة الجيش للثكنات وتسليم السلطة للمدنيين.

5-    وفى عام 1956 صدر دستور جديد للبلاد وتم استبداله بعد عامين بدستور 1958.

6-    وفى عام 1962 صدر إعلان دستوري للبلاد وعُطل العمل بدستور1958.

7-    وفى عام 1964 صدر دستور جديد، وعُطل العمل بدستور 1962.

8-    ثم صدر إعلان دستوري عام 1969.

9-    حتى صدر دستور 1971 والذي ظل العمل به سارياً حتى الآن، وأدخلت عليه بعض التعديلات.

وقد تم تعديل  دستور 1971 ثلاث مرات في أعوام 1980 و 2005 و2007، والذي يتكون من 211 مادة وينقسم إلى سبع أبواب (الباب الأول) يتناول نظام الدولة، و(الباب الثاني) يتفرع إلى فصلين أولهما: المقومات الاجتماعية والخلقية، وثانيهما: المقومات الاقتصادية، ويوضح (الباب الثالث) الحريات والحقوق العامة، ويرسى (الباب الرابع) مبادئ سيادة القانون، ثم (الباب الخامس) الذي يتحدث عن نظام الحكم في ثمان فصول: الفصل الأول: عن رئيس الدولة، والفصل الثاني: للسلطة التشريعية “مجلس الشعب”، والفصل الثالث: للسلطة التنفيذية في أربع فروع (1ـ رئيس الجمهورية 2ـ الحكومة 3ـ الإدارة المحلية 4ـ المجالس القومية المتخصصة)، والفصل الرابع يتناول السلطة القضائية، والفصل الخامس للمحكمة الدستورية العليا، والسادس للإرهاب، والسابع عن القوات المسلحة ومجلس الدفاع الوطني، والثامن عن الشرطة، أما (الباب السادس) فيُجمل أحكاماً عامة وانتقالية، ثم (الباب السابع) عن مجلس الشورى وسلطة الصحافة ولكل منهما فصل مستقل.

وتعد التعديلات التي تضعها لجنة طارق البشرى هي رابع تعديل على دستور 1971

خامساً: طريقة وضع الدساتير

هناك أربع طرق لوضع الدساتير وهى:

المنحة: وفى هذه الطريقة يصدر الدستور بالإرادة المنفردة للحاكم، بمعنى أن يستقل رئيس الدولة بوضع الدستور دون أن يشاركه الشعب هذا الأمر وبالتالي يظهر الدستور على شكل منحة أو هبة للشعب من الحاكم، وهو أسلوب غير ديمقراطي بإجماع آراء فقهاء القانون الدستوري.

العقد: وفى هذا الأسلوب لا ينفرد الحاكم بوضع الدستور بل يشترك معه الشعب في ذلك، ولذلك سمي بأسلوب العقد لأن الدستور يصدر بناء على اتفاق بين إرادة الحاكم وإرادة المحكوم، وعدم استقلال الشعب بوضع الدستور ينفى عنه الوصف الديمقراطي لأن السيادة للشعب وحده وهو مصدر كل السلطات وقيام الحاكم بالمشاركة في وضع الدستور يعنى اقتسامه للسيادة مع الشعب.

الجمعية التأسيسية: وفى هذه الطريقة ينتخب الشعب صاحب السيادة مجموعة من أفراده يشكلون جمعية تأسيسية تكون مهمتها وضع الدستور نيابة عن الشعب، وهذا الطريق يعد من الطرق الديمقراطية لوضع الدساتير.

الاستفتاء: وفيه يمارس الشعب وضع  الدستور بنفسه، ويقتضى ذلك أن تتولى لجنة منتخبة أو لجنة حكومية معينة أو البرلمان إعداد مشروع الدستور ثم يعرض هذا المشروع على الاستفتاء الشعبي.

إن هذه الطرق هي ما تعارف عليها في الفقه الدستوري، وهى ليست على سبيل الحصر وبالتالي يمكن ابتكار طرق جديدة تكون أكثر ملائمة وفقاً للظروف السياسية والاقتصادية والاجتماعية، والأهم من طريقة وضع الدستور هو مدى التمسك بتطبيق مبادئ الدستور.

سادساً: كيف تنتهي الدساتير

تنتهي حياة الدستور نظراً لعدم مسايرته للظروف والتطورات التي تلحق بالمجتمع، وهذه النهاية يمكن أن تكون عادية أو غير عادية.

أ ـ الأسلوب العادي: يقصد بالأسلوب العادي في إنهاء الدستور أنه لا يتضمن معنى القوة أو العنف، وأغلب الدساتير تتضمن الكيفية التي يمكن أن تعدل بها بعض النصوص (تعديلاً جزئياً فقط)، ولذا فإن إنهاء الدستور يكون متروكاً للشعب باعتباره صاحب السيادة ومصدر السلطة، إذ يبقى دائماً وأبداً للشعب بصفته صاحب السلطة التأسيسية الأصلية الحق في أن يُلغى الدستور في أي وقت يشاء وأن يضع دستوراً جديداً يتفق مع طموحات الشعب ويتلاءم مع متطلباته.

ب ـ الأسلوب غير العادي” أسلوب الثورة أو الانقلاب”: هو أسلوب فجائي يتضمن معنى القوة أو العنف في إسقاط الدستور، وهذا الأسلوب هو في الحقيقة الأكثر انتشارا لإسقاط الدساتير، ويتجسد هذا الأسلوب في طريقتين الثورة أو الانقلاب، ولا أثر لأي منهما على القوانين العادية فتظل سارية الأثر إلى أن تلغى أو تعدل.

1ـ الثورة: حركة تصدر عن الشعب وهدفها إحداث تغيير جذري شامل لنظام الدولة من كافة الوجوه السياسية والاقتصادية والاجتماعية.

2ـ الانقلاب: حركة تصدر من فرد أو طائفة محدودة من الأفراد هدفها تغيير نظام الحكم القائم.

وقد ذهب أغلب الفقه الدستوري بفرنسا وشايعه بعض الفقهاء المصريين إلى أن الحركة الثورية هي التي تهدف إلى تغيير النظام السياسي أو تغيير النظام الإجتماعى أو العمل على إعادة تنظيم العلاقات بين مختلف الطبقات الاجتماعية، أما إذا كان هدف الحركة هو مجرد الاستحواذ على السلطة فإنها تعد انقلابا، وبعبارة أخرى الانقلاب إنما يهدف إلى صالح فرد أو جماعة صغيرة أما الثورة فتهدف إلى استبدال النظام السياسي أو الإجتماعى أو هما معاً، وقد أشار الدكتور عبد الحميد متولي إلى أنه حين نجد الفقهاء يتكلمون عن “النتائج القانونية للثورة” أو عن مشكلة “هل يمكن تبرير الثورة قانوناً” فهم يعنون بالثورة ما يطلق عليه الانقلاب.

سابعاً: الشرعية “الدستورية / الثورية”

مبدأ الشرعية هو من المبادئ الأساسية في الدول المعاصرة ويقصد به سيادة القانون أو خضوع تصرفات الحاكم والمحكوم للقانون، ومن ثم كانت الشرعية الدستورية هي الالتزام بما ورد من نصوص بالدستور القائم وخضوع الكافة لأحكامه. والشرعية الثورية تفيد خروج الشعب الثائر من نطاق تطبيق أحكام الدستور وبالتالي يصبح الدستور مجرد ورقة لا قيمة لها فضلاً عن انهيار مبدأ الشرعية الدستورية كنتيجة طبيعية لقيام ثورة لأن السيادة الحقيقة للشعب وحده وهو مصدر كل السلطات، ولكن الحقيقة أن الشعوب حين تثور ليست في حاجة إلى تبرير قانوني لأن الثورة واقع إجتماعى وسياسي لا ينظمه الدستور أو القانون.

ثامناً: حق الشعب في مقاومة طغيان النظام الحاكم

إن الضمانات التي نص عليها الدستور لا تكفى وحدها لتحقيق احترام المبادئ الدستورية، إذ قد يكشف النظام الحاكم عن عدم احترام الأوضاع الدستورية المقررة ومخالفتها وإهدار الحقوق والحريات، وفى هذه الحالة يصبح هدف مجموع الأفراد تغيير هذا المسلك وإحلال الأوضاع الدستورية السليمة محل الأوضاع التي يعتنقها النظام الحاكم وتدافع عنها حيث تظهر مقاومة الطغيان بعد أن كانت داخل التنظيم القانوني لتكون الضمانة الأقوى لحسن تطبيق قواعد الدستور، وبالتالي فإن مقاومة الطغيان هي رد فعل إجتماعى لإخلال النظام الحاكم بالقواعد الدستورية المقررة للحقوق والحريات الأساسية.

ولا شك أن الاعتراف بحق مقاومة الأفراد للطغيان يفترض الاعتراف بسيادة الشعب وحقه في المشاركة في تنظيم السلطة السياسية في الدولة وفى الرقابة الدائمة على الحكام لضمان احترام وتطبيق أحكام الدستور.

ولا يسعنا في ختام تلك الورقة إلا الاقتباس من الدكتور عبد الحميد متولي رحمه الله ” أن الإصلاح يجب ألا يقتصر على الأنظمة من أجل أن يؤتى ثماره، بل يجب أن يشمل كذلك ـ بل وقبل ذلك ـ الأشخاص” الأشخاص الذين ستقوم هذه الأنظمة على أكتافهم، وتنفذ على أيديهم، بعد أن تهضمها وتؤمن بها عقولهم وقلوبهم.

تاسعاً:على الشعب أن يراقب مراحل إعداد الدستور حتى تمام إقراره

يكشف واقعنا السياسي في مصر العديد من أشكال التلاعب بمراحل إعداد النصوص الدستورية، مما يستلزم ضرورة مراقبة الشعب لكافة المراحل وحتى يتم إقراره بشكل نهائي وفقاً لإرادة الشعب، فلا يكفى مجرد الإعلان عن تشكيل لجنة لوضع تصورات للتعديلات الدستورية مهما كانت قيمة ومكانة أعضاء هذه اللجنة، ونسرد في ذلك واقعتين من تاريخنا:

الواقعة الأولى: مشروع دستور 1954

بعد نجاح الضباط الأحرار عام 1952 في الإطاحة بالملك فاروق ورجال العهد الملكي، شُكلت لجنة عام 1953 لتتولى وضع دستور جديد للبلاد على خلفية وعد الضباط الأحرار بتسليم السلطة لمدنيين وعودة الجيش للثكنات العسكرية، وكانت تلك اللجنة تضم أبرز الشخصيات القانونية والقضائية والسياسية والثقافية، ونجحت في وضع مسودة دستور أشاد جميع الفقهاء بما تضمنته من مبادىء ونصوص، وتم تسليمه  إلى مجلس قيادة الثورة “الضباط الأحرار” وكانت المفاجأة ليس فقط في تجاهل الضباط الأحرار للمشروع بل انه كشف عن صراع بين الضباط الأحرار حول عودة الجيش للثكنات وتسليم للسلطة للمدنيين، حيث حدث انشقاق بين الضباط الأحرار وذهب فريق منهم إلى ضرورة إقرار مشروع دستور 1954 وتسليم السلطة للمدنيين وعودة الجيش للثكنات وكان على رأس هذا الفريق كلاً من محمد نجيب وخالد محي الدين، في حين عارض الفريق الثاني إقرار الدستور ورفض عودة الجيش للثكنات وكان على رأس هذا الفريق كلاً من عبد الناصر وعبد الحكيم عامر وانتهى الصراع بينهما إلى الإطاحة بمحمد نجيب من رئاسة الجمهورية ووضعه تحت الإقامة الجبرية في منزله بالمرج، وبالتالي لم يتم إقرار دستور 1954 وبالطبع لم يعود الجيش للثكنات، وتولى عبد الناصر رئاسة الجمهورية، وتم حل مجلسي إدارة نقابتي الصحفيين والمحامين لمطالبتهم بإقرار دستور 1954 وعودة الجيش للثكنات وتسليم السلطة لمدنيين.

الواقعة الثانية: دستور 1971

شكل الرئيس السادات عام 1971 مجموعة مكونة من 120 عضواً، 80 منهم أعضاء بمجلس الأمة و40 من القضاء وأساتذة القانون الدستوري، وانقسموا إلى ثلاث لجان الأولى تختص بمواد السلطة التنفيذية في الدستور برئاسة أستاذ القانون الدستوري المرحوم الدكتور عبد الحميد متولي، والثانية تختص بالسلطة التشريعية وتولى رئاستها الفقيه الدستوري الدكتور إبراهيم درويش، وأخيراً لجنة السلطة القضائية وتولاها المستشار بدوى حمودة الذي كان وزيراً للعدل وقتها. وتم الاستفتاء على مواد الدستور في 11 / 9 / 1971.

الجدير بالذكر في هذا الشأن ما سطره أستاذنا الفقيه عبد الحميد متولي بكتاب “أنظمة الحكم في الدول النامية وبوجه خاص مصر” طبعة 1985 أقتبس منه العبارات الآتية بحرفيتها:

“تبين أن مشروع الدستور الذي وضعته بصفتي عضواً في اللجنة العامة للدستور مع زملائي من أعضاء اللجنة الفرعية (لنظام الحكم) المنوط بها تحضير نصوص مشروع الدستور عن السلطة التنفيذية (رئيس الجمهورية والوزراء) على أن تكون مصحوبة بتقرير عن وجهة نظر اللجنة …، نقول أنه تبين أن ذلك المشروع يختلف اختلافاً جذرياً عن نصوص مشروع الدستور الذي نشرته الحكومة في الصحف باعتباره المشروع الذي وافقت اللجان المتخصصة عليه وكان نشره من أجل عرضه على الاستفتاء الشعبي ليكون دستور الدولة المصرية”. ص 570

ومن ذات الكتاب “وفى محاضرة قيمة ألقاها الدكتور إبراهيم درويش يوم 29 / 3 / 1983 بالجمعية المصرية للاقتصاد السياسي والتشريع قال إن هذا المشروع ـ (مشروع الدستور المصري) ـ لم ير طريقه إلى النور، حجبه الحاكم ومريدوه، وزيفه مستشاروه، ودفعوا بمشروع آخر مختلف تماماً عما وضعناه، وذلك مما يخفى على رئيس الجمهورية الحالي ومن حوله، وعلى ملايين الشعب المصري الذي استفتى على الدستور في 11 سبتمبر1971″. ص579

وفى حوار للدكتور إبراهيم درويش مع جريدة المصري اليوم بالعدد الصادر بتاريخ 28 ديسمبر 2009، أجاب على سؤال كيف سار العمل داخل تلك اللجان؟ ـ اللجان الثلاث السابق ذكرها ـ أجاب بالآتي:

بدأنا بـ120 عضواً ثم تقلص العدد بعد تخلف عدد كبير من الأعضاء، خصوصاً ممن كانوا نوابا في مجلس الأمة، وانتهت اللجان إلى وضع تصور لكل من السلطة التشريعية والسلطة التنفيذية والسلطة القضائية، واختيرت لجنة للصياغة العامة وكنت أنا مقررها، وكنت آخر من سلم الدستور في صياغته النهائية إلى رئاسة الجمهورية للموافقة عليه، فوجئنا بعد ذلك فى سبتمبر 1971 بدستور جديد مختلف تماماً عما عملنا فيه صباحا ومساء، كان محوره الأساسي تركيز كل السلطات في يد رئيس الجمهورية، ويحوى تغييرا لكل المفاهيم التي عملنا عليها، فقد كان توجهنا في اللجان ينصب على نظام سياسي يقوم على أساس سلطة تنفيذية تتميز بالكفاءة وليست متوحشة كما هي الآن، وسلطة تشريعية قادرة وليست تابعة وواهنة كما كانت طيلة حياتها، وسلطة قضائية مستقلة.

مصادر تم الاستعانة بها:

1ـ الدكتور إبراهيم درويش و الدكتور محمد إبراهيم درويش (القانون الدستورى والرقابة الدستورية) طبعة 2006.

2ـ دكتور رجب عبد الحميد (القانون الدستورى ـ النظرية العامة) طبعة 2010.

3ـ  الدكتور عبد الحميد متولى (القانون الدستورى والأنظمة السياسية) طبعة 1993.

4ـ الدكتور فتحى فكرى (القانون الدستورى ـ المبادئ الدستورية العامة وتطبيقاتها فى مصر)  طبعة 2004.

5ـ الدكتور يحيى الجمل (النظام الدستورى المصرى) طبعة 2004.